摘　要：省级政府教育数字化政策是国家教育数字化战略的重要组成部分。省级政府对教育数字化的注意力配置，直接影响“十四五”时期各省级政府教育数字化建设的发展方向和资源配置。研究我国省级政府教育数字化政策，可以为教育数字化决策提供参考，推动省级教育数字化建设与发展。选取我国省级政府出台的《“十四五”教育事业发展规划》政策文本为样本，分析省级政府教育数字化注意力配置整体情况，并构建“建设目标—建设任务—保障实施”三维分析框架，再运用内容分析方法，深入分析省级政府教育数字化注意力配置的方向与结构。据此发现：总体上省级政府教育数字化注意力配置程度偏低、结构不够均衡；建设目标关注程度较低，且关注度不同；建设任务类别丰富、覆盖范围广，各类任务重视程度存在差异；保障实施方面侧重党的领导与激励保障、其他措施关注度较低。由此，各省级政府应提升重视程度，强化对教育数字化的政策供给；明晰发展目标，为工作落实提供正确方向；均衡配置建设任务，提高教育数字化整体效能；强化督导检查，形成督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系。

关键词：省级政府；教育数字化；教育数字化政策；注意力配置；政策文本

作者简介：李春林，燕山大学公共管理学院教授，博士；孙嘉晨，通讯作者，燕山大学公共管理学院硕士研究生

一、研究背景

　　注意力配置研究源于心理学中“注意力”一词，注意是心理活动对一定对象的指向和集中，注意力则是人的心理活动指向和集中于某种事物的能力。美国学者赫伯特·西蒙（Herbert Simon）将其引入管理决策研究，认为管理者如何对有限的注意力进行配置是决策的关键。后来，美国学者布莱恩·琼斯（Bryan Jones）将注意力配置理论应用于政府决策研究中。教育数字化是教育现代化的重要内容和显著标志，是实现教育现代化的重要工具。省级政府教育数字化政策是国家推进教育数字化战略的重要组成部分。“十四五”时期，我国各省级政府陆续出台《“十四五”教育事业发展规划》（以下简称《规划》）。这一政策反映了省级政府对教育数字化的注意力配置，直接影响“十四五”时期各省级政府教育数字化建设的发展方向和资源配置。因此，对省级政府教育数字化注意力配置进行研究具有重要的理论和现实意义。

　　当前，我国学者对教育数字化政策的研究主要集中在三个方面。一是聚焦于国家层面教育数字化政策。例如，胡钦太等构建了“政策工具—政策议题”二维分析框架，基于国家层面发布的数字化转型相关政策，分析教育数字化的政策议题及政策工具特征；杨聚鹏将我国教育数字化政策划分为4个阶段，探讨了教育数字化转型的政策议题及未来发展方向；张国强等从政策主体、政策目标、推进策略等方面分析了改革开放以来我国教育数字化政策的典型特征。二是聚焦省域层面教育数字化政策。例如，陈丽等对我国各省域相关政策文件进行词频分析，总结了各省域“互联网+教育”政策导向的特点；杨晓宏等构建了“政策工具—政策时间”框架，分析了省级基础教育信息化政策文本中政策工具选用的现状和特点。三是聚焦比较政策研究。例如，张地珂等分析了欧盟教育数字化转型的政策演进、关键举措及对我国的启示；陈琳等分析了澳大利亚20世纪80年代以来教育改革政策的主要内容和重点举措，提出对我国的启示；刘洋溪等分析了美国20世纪80年代以来教育数字化推进教育公平的政策、实践及相应启示。

　　综上所述，现有关于教育数字化政策研究存在一些不足。一是总体上对教育数字化政策的研究还不多，现有研究大多集中在国家层面的教育数字化政策，对省域教育数字化政策的研究还很少，且研究多集中在省域教育数字化政策的某一方面，对省域教育数字化政策整体性研究有待提升。二是研究方法上，定性研究较多，定量研究相对不足，应用理论视角研究的文献还很少见，导致研究结论的解释能力不足。基于以上分析，本文以我国省级政府出台的《规划》为研究对象，引入注意力配置理论视角，构建“建设目标—建设任务—保障实施”三维分析框架，深入探究省级政府教育数字化注意力配置特征，并提出相应的优化策略。

二、研究设计

　　（一）研究样本

　　我国各省级政府出台的《规划》，是“十四五”时期各省级政府教育事业发展的纲领性文件，引领各省教育事业的发展方向，反映各省对教育事业各项工作的注意力配置。省级政府高度重视教育数字化工作，《规划》均对教育数字化转型发展相关工作进行了部署。本文通过省级政府官方网站、北大法宝、北大法意等平台搜集各省政策文本。由于新疆和西藏未公布相关政策文本，本文最终确定29个省域的《规划》作为研究对象，如表1所示。

表1   我国省级政府发布《规划》情况

　　（二）分析框架

　　本文基于现有文献，从教育数字化的建设目标、建设内容与保障实施三个维度，对省级政府《规划》中教育数字化建设相关内容进行研读。首先，逐句分析政策文本内容，提取与三个维度相关的语句，得到若干自由节点，并对自由节点进行整合，形成二级节点，即为第一轮编码。其次，对二级节点间的类属关系进行分析、归纳和总结，形成一级节点，即为第二轮编码。最后，将各类一级节点归入相应的分析维度中，即为第三轮编码。为了保证编码的信度和效度，两位作者全程进行了背靠背编码，并对不同编码进行了反复协商后作出调整和确定。在此基础上，本文构建了“建设目标—建设任务—保障实施”三维分析框架，深入分析我国省级政府“十四五”时期教育数字化建设内容，如表2所示。

表2   分析框架

　　建设目标维度指在一定时期内教育数字化的发展方向和预期效果，主要包括教育教学提升、教育服务优化、智慧校园建设、满足个性化需求、引领教育现代化五个一级节点。教育教学提升节点包括信息化教学转变、数字教育资源丰富、教育质量提高等内容；教育服务优化节点包括智能教育服务体系形成、教育管理公共服务平台完善、教育管理信息化水平提高、教育服务供给扩大等内容；智慧校园建设节点包括基础设施、教育城域网、人工智能、大数据、多媒体教室等内容；满足个性化需求节点包括学习者个性化学习需求和个性化教育需求等内容；引领教育现代化节点包括学习型社会建设、教育管理信息化、治理能力现代化、智慧教育新生态等内容。

　　建设任务维度指促进教育数字化发展所采取的软硬件方面的举措，主要包括教育基础设施建设、数字化教育治理、教育教学改革、数字资源公共服务、师生信息素养五个一级节点。教育基础设施建设节点包括技术工具、教学设备、教育专网等内容；数字化教育治理节点包括政务服务、教育监督、教育评价、网络安全等内容；教育教学改革节点包括人才培养模式、教学模式等内容；数字资源公共服务节点包括服务平台建设、教育资源开发、网络学习空间普及等内容；师生信息素养节点包括培训研修活动、师生培养新体系、信息素养监测等内容。

　　保障实施维度指为了实现教育数字化的建设目标，确保建设任务的落实，采取的多方面保障措施，主要包括党的领导、激励保障、教育督导体系、良好环境氛围四个一级节点。党的领导节点包括统筹协作和责任落实等内容；激励保障节点包括经费保障、法治保障等内容；教育督导体系节点包括绩效考核、督导问责等内容；良好环境氛围节点包括宣传引导、社会参与等内容。

　　（三）研究方法

　　本文采用的研究方法是内容分析方法。内容分析方法是一种对研究内容进行客观、系统和定量描述的研究方法，通过对政策文本内容进行分类编码，将定性的文本内容转化为定量的数据信息，从而研究政策文本背后的本质内容和深层含义。本文运用NVivo11plus软件，对29份省域政策文本中有关教育数字化的内容进行节点设置和内容编码，将具体条款根据内容特点和类型划分到具体节点内，最后根据参考点数对政策文本进行量化分析。

三、省级政府教育数字化

注意力配置的量化分析

　　（一）省级政府教育数字化注意力配置整体情况

1.文本覆盖率分析

　　省级政府发布的《规划》政策文本中描述“教育数字化”相关内容的文字数量多少，能够反映省级政府在“十四五”时期对于教育数字化建设的注意力配置程度。文本覆盖率指对研究对象的相关表述字数占研究文本总体字数的比率，文本覆盖率的高低能表征出发文机构对相关工作的关注和重视程度。选择各省级政府《规划》中有关教育数字化的内容，计算出教育数字化相关内容占总体内容的比率，即本文所指的文本覆盖率。各省级政府的文本覆盖率结果通过柱状图和折线图的组合形式呈现出来，如图1所示。

图1   教育信息化相关内容字数及占比情况

　　图1表明，我国各省级政府《规划》中，教育数字化相关内容的文本覆盖率在8%~18%范围之内。平均文本覆盖率代表着总体数据的集中趋势，经计算平均文本覆盖率为12.6%。各省级政府颁布的《规划》是各省五年内教育事业发展的总体规划和建设指南，其涉及种类繁多、内容丰富，对各类教育事业发展均作出相应规划。但总体来看，省级《规划》中涉及教育数字化的文本覆盖率偏低，省级政府对于教育数字化建设的关注程度有待进一步加强。

2.词频分析

　　词频分析是对文本中重要词汇出现的次数进行统计与分析，是文本挖掘的重要手段。词频分析的原理是通过词汇出现的次数多少，确定文本内容的重点和热点，及其变化趋势。本文将省级政府《规划》中教育数字化的相关内容提取出来，导入到NVivo11plus软件中，运用词频查询功能对高频词汇进行分析。在词频查询过程中，将字词的最小长度值设置为3，选取加权百分比0.03%以上（包含0.03%）的词汇。为了提取有意义的高频词汇，本文剔除“进一步”“各负其责”“齐抓共管”等词汇，最终获取34个高频词汇，如表3所示。

表3   教育数字化高频词汇统计表

　　由表3可知，出现频率较高的词汇从高到低依次为信息化、互联网、人工智能、党组织、现代化、中小学、意识形态、数字化、个性化……分析词频统计表，结合本文设置的三个分析维度及具体的一级节点，可以得出省级政府对于教育数字化的注意力配置方向。在教育基础设施建设方面，互联网、人工智能、实验室、图书馆等词汇频繁出现；在数字化教育治理方面，信息化、数字化、网络化、智能化等词汇频繁出现；在教育教学改革方面，个性化、中小学、高等教育、学前教育、基础教育等词汇频繁出现；在数字资源公共服务方面，一体化、多渠道、覆盖面等词汇频繁出现；在党的领导方面，党组织、意识形态、社会主义、时间表、路线图等词汇频繁出现。

　　（二）省级政府教育数字化注意力配置的方向与结构

　　为了进一步分析省级政府教育数字化注意力配置的方向和结构，本文在构建三维分析框架的基础上，设立“参考点”研究指标。通过仔细阅读政策文本，在一级节点的划分下，对政策文本中多次出现的重要内容及其相似表述进行归纳总结，设置为一级节点下的二级节点。运用NVivo11plus分析软件的编码功能，将省级政府《规划》政策文本中教育数字化相关的内容逐句编码，再根据每句话的关键词和句子中心内容，将意思相近的语句编进同一个二级节点。若一个语句的中心内容与多个二级节点相对应，则参考政策文本中段落标题的概念进行归类，最终通过NVivo11plus软件得到编码后的材料来源和参考点数量。“参考点”数量直接体现政策文本中提及的二级节点相关内容的次数，因此，“参考点”数量在一定程度上反映了省级政府教育数字化的注意力配置情况。

1.建设目标维度

　　表4为建设目标维度参考点统计表。建设目标共有37个参考点，省级政府教育数字化注意力配置从高到低依次为教育教学提升10个参考点（占27%），教育服务优化9个参考点（占24.3%），引领教育现代化9个参考点（占24.3%），智慧校园建设7个参考点（占18.9%），满足个性化需求2个参考点（占5.4%）。在省域《规划》中，有关教育数字化的建设目标提及较少，个别省甚至未提及，因此建设目标维度的一级节点下未设置二级节点，且各一级节点下的参考点数目相对较少。

表4   建设目标维度参考点统计表

　　在建设目标维度中，省级政府对教育教学提升关注最多。进一步分析表明，教育教学提升主要包括信息技术与教育教学深度融合、“互联网+教育”发展水平提升、优质数字教育资源普惠共享、师生信息素养和技术应用能力增强等内容。教育服务优化主要包括智能教育服务体系基本形成、推进数字教育资源公共服务体系建设、完善教育管理公共服务平台、推进“互联网+政府服务”、教育管理信息化水平提高等内容。引领教育现代化关注教育信息化支撑和引领教育现代化成效，主要包括学习型社会建设取得进展、现代教育治理体系臻于完善、“互联网+教育”标准规范体系建成、智慧教育新生态基本形成等内容。智慧校园建设主要包括数字校园建设覆盖率达标、智慧教育基础设施建设升级、教育城域网通达各区县、校园智能化水平提升等内容。满足个性化需求主要包括形成泛在开放的学习环境、建设处处能学和时时可学的智能化平台，满足学习者终身学习个性化教育需求等内容。

2.建设任务维度

　　表5为建设任务维度参考点统计表。建设任务共有540个参考点，省级政府教育数字化的注意力配置从高到低依次为数字化教育治理171个参考点（占31.7%）、数字资源公共服务159个参考点（占29.4%）、教育基础设施建设85个参考点（占15.7%）、教育教学改革67个参考点（占12.4%）、师生信息素养58个参考点（占10.7%）。

表5   建设任务维度参考点统计表

　　数字化教育治理二级节点中，注意力配置从高到低依次为政务服务63个参考点（占36.8%）、网络安全46个参考点（占26.9%）、教育监管37个参考点（占21.6%）、教育评价25个参考点（占14.6%）。可见，省级政府对政务服务的注意力配置最高，内容主要包括建设教育在线政务服务平台、构建省级教育数据治理和服务体系、完善省级教育数据中心建设、构建“一站式”教育服务门户、推广教育政务服务“一网通办”、完善覆盖全省各级教育行政部门和各级各类学校的管理信息系统及基础数据库等。网络安全和教育监管的参考点数目相近，说明省级政府对网络安全和教育监管的注意力配置相差不大且都较高。网络安全内容主要包括完善网络安全法律法规、建设教育系统网络安全监测平台、健全教育网络安全责任制、推进教育系统软件正版化、加强教育用户数据隐私保护、加强网络安全人才队伍建设、加大网络安全宣传教育等内容。教育监管内容主要包括创新监管方式和手段、开展“互联网+监管”、构建教育督导信息化管理平台、建立健全在线教育资源应用和备案审查制度、构建基于大数据的管理决策系统、完善教育服务消费者权益保障机制等内容。教育评价的注意力配置最低，内容主要包括实施教育评价改革、利用信息技术开展多元化过程性评价、创新评价指导方式、构建个性化的综合评价体系等。

　　数字资源公共服务的二级节点中，注意力配置从高到低依次为教育资源开发104个参考点（占65.4%）、服务平台建设46个参考点（占28.9%）、网络学习空间普及9个参考点（占5.7%）。可见，省级政府对于教育资源开发的注意力配置最高。数字教育资源是在线课程运行的重要支撑，是促进教师教学、学生学习信息化的关键要素。教育资源开发内容主要包括开发在线学习教育平台、鼓励多主体建设数字资源数据库、扩大优质数字教育资源覆盖面、建设线上线下精品课程、深化“专递课堂”“名师课堂”和“名校网络课堂”常态化应用等内容。服务平台建设内容主要包括建设教育公共资源服务平台、加强“教育公共管理、教育公共服务、教育公共资源”平台建设、构建跨校课程共享平台、建设全民数字学习平台、形成“互联网+教育”大平台等多种类型平台建设。网络学习空间普及的注意力配置最少，内容主要包括基于新型信息技术构建学习环境和学习空间、应用学习空间开展教育教学活动、提升数字教育资源使用效率等。

　　教育基础设施建设的二级节点中，注意力配置从高到低依次为教学设备36个参考点（占42.4%）、教育专网27个参考点（占31.8%）、技术工具22个参考点（占25.9%）。教育基础设施是发展教育事业所必需的基础物质资源，是教育事业发展的重要物质条件。省级政府对教学设备的注意力配置最高，内容主要包括加强智能教室及智能实验室等数字化应用场景建设、推动教育物理空间和网络空间的协调建设等。教育专网内容主要包括升级教育网络信息系统、建设省级教育专用网络、建设省市县校四级网络体系等。技术工具主要指人工智能、大数据、5G、云计算、区域链、物联网等新一代信息技术在教育领域的应用。

　　教育教学改革的二级节点中，注意力配置从高到低依次为教学模式45个参考点（占67.2%）和人才培养模式22个参考点（占32.8%）。可见，省级政府对教学模式的注意力配置较高，内容主要包括建设“双师课堂”、打造“融合课堂”、推动线上线下混合教学、探索人工智能教育、全面实现“三个课堂”等。人才培养模式的注意力配置较低，内容主要包括培养信息化急需人才、开展“新型教与学模式实验区”建设、探索“互联网+”人才培养新模式等。

　　师生信息素养的二级节点中，注意力配置从高到低依次为培训研修活动39个参考点（占67.2%）、师生培养新体系14个参考点（占24.1%）、信息素养监测5个参考点（占8.6%）。可见，省级政府对培训研修活动的注意力配置最高，内容主要包括实施中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0、开展信息化领导力培训、加强教师信息技术应用能力培训、开展各类信息化比赛活动等。构建师生培养新体系旨在加强师生数字技能和信息素养，主要包括课程体系、教学内容、教学组织管理体系等。信息素养监测内容相对较少，内容主要包括实施学生信息素养测评、完善教师信息素养测评指标体系等。

3.保障实施维度

　　表6为保障实施维度参考点统计表。保障实施维度共有588个参考点，省级政府的注意力配置从高到低依次为党的领导214个参考点（占36.4%）、激励保障184个参考点（占31.3%）、教育督导体系119个参考点（20.2%）、良好环境氛围71个参考点（占12.1%）。

表6   保障实施维度参考点统计表

　　党的领导二级节点中，统筹协作122个参考点（占57%），责任落实92个参考点（占43%）。统筹协作主要内容包括加强党对教育工作的全面领导、健全跨部门跨职能协调联动机制、加强部门和地方间工作协同等。责任落实主要内容包括明确责任分工、聚焦规划确定的重点工作任务、制定时间表和路线图、完善规划落实落地的工作机制等。

　　激励保障二级节点中，经费保障130个参考点（占70.7%），法治保障54个参考点（占29.3%）。经费保障主要内容包括优化经费支出结构、加强经费绩效管理、建立经费监管体系、扩大社会投入等。法治保障主要内容包括坚持依法治教原则、厘清教育部门监管事权、推进教育执法队伍建设、落实教育执法各项制度等。

　　教育督导体系二级节点中，督导问责和绩效考核的参考点分别为66个（占55.46%）和53个（占44.54%），二者相差较小。督导问责主要内容包括构建教育督导信息化平台、利用互联网大数据开展督政督学工作、实施“阳光督办”、建立约谈和问责机制等。绩效考核主要内容包括利用大数据等现代信息技术分任务分阶段开展规划实施评估、开展第三方评估、督导结果作为考核奖惩的重要依据等。

　　良好环境氛围二级节点中，宣传引导44个参考点（占62%），社会参与27个参考点（占38%）。宣传引导主要内容包括加强教育融媒体建设、及时公布教育工作进展、回应教育热点重点问题、宣传先进教育经验和典型案例、弘扬教育发展正能量等。社会参与主要内容包括健全公众参与机制、引导社会各界和广大人民群众参与教育规划、支持和推动本省教育改革发展等。

四、研究结论与优化对策

　　（一）研究结论

　　本文以省级政府发布的《规划》为研究对象，深入分析省级政府教育数字化注意力配置特征，得出以下结论。

　　总体来看，省级政府教育数字化注意力配置程度偏低且结构不够均衡。通过政策文本覆盖率和词频分析可知，政策文本中教育数字化相关内容的平均占比为12.6%。省级政府注意力涉及建设目标、建设任务、保障措施等不同维度，指向教育治理、教育教学、党的领导等不同方向。

　　从建设目标维度看，省级政府教育数字化对建设目标关注程度较低且目标不够清晰。其中，仅有4个省在政策文本中涉及教育数字化建设目标的内容较多或有专门段落介绍，部分省在政策文本中对于建设目标相关内容提及较少或仅有一句，部分省甚至未提及教育数字化建设目标相关内容。省级政府更加注重实现教育教学提升、教育服务优化、引领教育现代化的目标，对于满足个性化需求关注较低。

　　从建设任务维度看，任务类别丰富、覆盖范围广泛，但各类任务重视程度存在差异。建设任务涉及数字化教育治理、数字资源公共服务、教育基础设施建设、教育教学改革以及师生信息素养五个方面，包含15个二级节点，但对不同建设任务及二级节点的关注度存在差异。省级政府对数字化教育治理、数字资源公共服务关注较多，对教育基础设施建设、教育教学改革、师生信息素养等方面关注较少。在数字资源公共服务的二级节点下，省级政府侧重教育资源和服务平台建设，对网络学习空间普及的重视度不足。

　　从保障实施维度看，重视党的领导和激励保障，其他措施关注较低。省级政府主要通过发挥党的领导统筹作用来促进教育各部门加强分工协作，加大经费投入和落实教育执法制度，推动教育数字化建设真正落实落地，教育督导体系和良好环境氛围方面的保障措施有待加强。

　　（二）优化对策

　　基于以上研究结论，本文提出以下优化对策：

　　一是提升重视程度。党的二十大报告明确提出：“推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国。”习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调：“教育数字化是我国开辟教育发展新赛道和塑造教育发展新优势的重要突破口。”随着国家层面数字中国建设、教育数字化战略的持续推进，各省级政府应该充分认识到教育数字化对教育高质量发展、建设教育强国、推进教育现代化的重要意义。在“十四五”期间，各省级政府应该进一步强化对教育数字化的政策供给，通过教育数字化助力教育强省建设，推动教育高质量发展。

　　二是明晰发展目标。政策目标具有引导指示作用，为工作的开展和落实提供正确方向。当前省级政府在《规划》中，对教育数字化政策目标描述不多，且比较宽泛、笼统。值得注意的是，部分省域已经出台“十四五”教育信息化规划，对教育数字化发展目标进行了更为具体的描述。其他省级政府，应该根据国家教育数字化最新工作精神，借鉴已经出台专项规划省域的经验，出台教育数字化专项规划，明晰教育数字化的发展目标、各项举措及保障措施。

　　三是均衡配置建设任务。随着我国教育数字化进入高质量发展阶段，要重点关注教育数字化建设效能提升。《中国教育现代化2035》提出：“教育部门要注重教育服务能力的提升，建立数字教育资源共享共建机制。”省级政府应在重视数字化教育治理和数字资源公共服务领域基础上，相对均衡地配置各项建设任务的注意力，要重视教育基础设施建设、教育教学改革、师生信息素养等领域，提高教育数字化整体效能。

　　四是强化督导检查。教育督导在督促落实教育法律法规和教育方针政策等方面发挥着重要作用。省级政府应积极开展全省教育数字化专项督导评估，将教育数字化建设的落实情况纳入各级政府绩效考核指标，采用线上线下相结合的方式，实施动态和常态化监测，推动形成督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系，切实推动本省教育数字化政策落到实处、取得实效。（文章摘自中国教育信息化）